Постановление от 30.12.2011 г № 436
О Концепции долговой политики Республики Марий Эл на период до 2025 года
В целях реализации мероприятий государственной программы Республики Марий Эл "Управление государственными финансами и государственным долгом Республики Марий Эл на 2014 - 2020 годы", утвержденной постановлением Правительства Республики Марий Эл от 20 ноября 2012 г. N 429, Правительство Республики Марий Эл постановляет:
1.Утвердить прилагаемую Концепцию долговой политики Республики Марий Эл на период до 2025 года.
2.Участникам системы управления государственным долгом Республики Марий Эл обеспечить в установленном законодательством порядке выполнение полномочий по управлению государственным долгом Республики Марий Эл.
3.Контроль за исполнением настоящего постановления возложить на Заместителя Председателя Правительства Республики Марий Эл, министра финансов Республики Марий Эл Габдул-Бариеву Г.Р.
Председатель Правительства
Республики Марий Эл
Л.МАРКЕЛОВ
КОНЦЕПЦИЯ
ДОЛГОВОЙ ПОЛИТИКИ РЕСПУБЛИКИ МАРИЙ ЭЛ НА ПЕРИОД ДО 2025 ГОДА
I.Цели, задачи и принципы долговой политики
Республики Марий Эл
Управление государственным долгом Республики Марий Эл (далее - управление долгом) является одним из важных компонентов системы управления финансовыми ресурсами Республики Марий Эл. Качественное и эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и создание прозрачной системы управления долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долге.
Под долговой политикой Республики Марий Эл понимается стратегия управления государственными заимствованиями Республики Марий Эл в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей.
Основной целью управления долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств Республики Марий Эл в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Принципами управления долгом являются:
соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;
сохранение объема государственных долговых обязательств Республики Марий Эл (далее - долговые обязательства) на экономически безопасном уровне. Экономически безопасным уровнем считается объем долговых обязательств, не превышающий 40 - 45 процентов доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;
полнота и своевременность исполнения долговых обязательств;
сокращение стоимости обслуживания долга;
прозрачность управления долгом.
Долговая политика Республики Марий Эл является частью бюджетной политики Республики Марий Эл, и управление долгом непосредственно связано с бюджетным процессом.
Основными задачами управления долгом в рамках реализации настоящей Концепции являются:
повышение эффективности государственных заимствований Республики Марий Эл (далее - заимствования);
оптимизация структуры долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;
сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями республиканского бюджета Республики Марий Эл (далее - бюджет) в привлечении заемных средств;
развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом;
учет информации о долге, формирование отчетности об обязательствах;
обеспечение раскрытия информации о долге.
Управление долгом реализуется посредством комплекса принимаемых решений, процедур, методик и мероприятий по планированию, привлечению, погашению и обслуживанию долговых обязательств.
В рамках настоящей Концепции в целях управленческого учета в системе управления долгом вводятся такие понятия, как долговая нагрузка на бюджет, долговая емкость бюджета, прямые и условные обязательства, субъекты государственного и муниципального секторов экономики.
Долговая нагрузка на бюджет - отношение объема государственного долга Республики Марий Эл к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений.
Долговая емкость бюджета - суммарное превышение доходов бюджета и поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Республики Марий Эл, над его расходами, обеспечивающими функционирование органов государственной власти Республики Марий Эл и оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями Республики Марий Эл, без учета расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств, погашение просроченной кредиторской задолженности государственных учреждений Республики Марий Эл и резервирования средств под возможное исполнение государственных гарантий Республики Марий Эл.
Прямые обязательства - это совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем. К прямым обязательствам относятся обязательства, определенные статьей 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением государственных гарантий Республики Марий Эл. В целях полноты определения долговой емкости бюджета при планировании и исполнении бюджета в составе прямых обязательств также учитывается просроченная кредиторская задолженность бюджета государственным учреждениям Республики Марий Эл в соответствии с действующими в Российской Федерации нормами бухгалтерского учета.
Условные обязательства - это совокупность обязательств по таким формам соглашений и договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных событий.
К условным обязательствам относятся государственные гарантии Республики Марий Эл, а также имущественные обязательства третьих лиц, за исключением учитываемых в объеме прямых обязательств, по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации Республика Марий Эл может нести субсидиарную ответственность.
Под субъектами государственного и муниципального секторов экономики понимаются органы государственной власти Республики Марий Эл и органы местного самоуправления, государственные учреждения, находящиеся в собственности Республики Марий Эл, и муниципальные учреждения, находящиеся в собственности муниципальных образований, государственные унитарные предприятия Республики Марий Эл, муниципальные унитарные предприятия, а также хозяйствующие субъекты, в уставных капиталах которых доля Республики Марий Эл и (или) муниципальных образований превышает 50 процентов акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 50 процентов.
II.Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом
Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом исходит из самой цели управления долгом - обеспечения исполнения расходных обязательств Республики Марий Эл в полном объеме.
Процесс управления долгом начинается на стадии планирования бюджета с оценки долговой емкости бюджета, определения инвестиционных возможностей Республики Марий Эл и прогнозируемой долговой нагрузки на бюджет.
Для достижения и сохранения экономически безопасного уровня долговой нагрузки на бюджет необходимо обеспечить последовательное опережающее снижение темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета с последующей стабилизацией соотношения указанных темпов на уровне, равном 1.
На этапе исполнения бюджета осуществляется привлечение заемных средств в целях финансирования дефицита бюджета, а также для погашения долговых обязательств.
На каждом этапе бюджетного процесса качество и эффективность управления долгом непосредственно влияют на исполнение расходной части бюджета.
III.Институциональная структура управления долгом, полномочия (функции) органов государственной власти
Республики Марий Эл, задействованных в управлении долгом
Институциональная структура управления долгом состоит из двух основных элементов:
организационная структура системы управления долгом (приложение к настоящей Концепции);
нормативно-правовое регулирование управления долгом.
Организационная структура системы управления долгом включает органы государственной власти Республики Марий Эл, которые участвуют в процессе управления долгом, с определенными полномочиями (функциями) и основными требованиями к выполнению указанных полномочий (функций) в соответствии с приложением к настоящей Концепции и нормативными правовыми актами Республики Марий Эл, определяющими полномочия и компетенцию указанных органов. Нормативно-правовое регулирование управления долгом представляет собой перечень нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов Республики Марий Эл, устанавливающих принципы и порядок планирования и привлечения прямых и условных обязательств, управления действующими обязательствами, учета информации о действующих обязательствах, а также подготовки отчетности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Марий Эл.
IV.Принципы планирования прямых и условных обязательств
Разработка программ государственных заимствований Республики Марий Эл (далее - программы государственных заимствований) и программ государственных гарантий Республики Марий Эл (далее - программы государственных гарантий) на очередной финансовый год и на плановый период осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл".
Министерство финансов Республики Марий Эл с учетом прогноза социально-экономического развития Республики Марий Эл и на основании прогнозируемой долговой нагрузки на очередной финансовый год и на плановый период разрабатывает проекты программ государственных заимствований, обеспечивает привлечение, погашение заимствований в рамках указанных программ.
Процесс планирования прямых и условных обязательств состоит из двух этапов:
планирование расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств;
планирование объемов привлечения новых обязательств (прямых и условных).
Основной целью планирования расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств является оценка возможности обслуживания и погашения долга за счет доходов бюджета.
При планировании объемов привлечения новых обязательств (прямых и условных) должны быть соблюдены ограничения:
на размеры заимствований, долга и расходов на его обслуживание, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Марий Эл;
на размер средств на обслуживание и погашение прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств исходя из долговой емкости бюджета.
Исходной информацией для планирования прямых и условных обязательств являются:
прогноз доходов бюджета, поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Республики Марий Эл, расходов бюджета, обеспечивающих функционирование органов государственной власти и оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями, на основе основных показателей прогноза социально-экономического развития Республики Марий Эл;
потребность в бюджетных инвестициях, определяемая на основе приоритетов инвестиционной политики Республики Марий Эл;
информация о действующих прямых и условных обязательствах.
Министерство финансов Республики Марий Эл на основе исходной информации определяет:
долговую емкость бюджета;
необходимые и возможные объемы привлечения прямых и условных обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку на бюджет в соответствии с методикой, утвержденной Министерством финансов Республики Марий Эл;
предельный объем предоставляемых государственных гарантий Республики Марий Эл в очередном финансовом году и плановом периоде для формирования программы государственных гарантий;
структуру долга на очередной финансовый год и плановый период.
Стратегия заимствований определяется исходя из целей привлечения средств на финансирование дефицита бюджета и погашение обязательств.
Объем заимствований на рефинансирование долга определяется отдельно на вынужденное и добровольное рефинансирование долга.
Объем заимствований на вынужденное рефинансирование долга определяется величиной превышения затрат на обслуживание и погашение действующих прямых обязательств над долговой емкостью бюджета.
Объем заимствований на добровольное рефинансирование долга определяется на основе анализа структуры и условий обслуживания и погашения действующих прямых обязательств, а также условий, сложившихся на рынке заимствований в конкретный момент. Добровольное рефинансирование долга осуществляется для улучшения условий обслуживания и погашения действующих прямых обязательств.
Стратегия заимствований строится в соответствии с приоритетами инвестиционной политики Республики Марий Эл. Допустимые объемы привлечения заимствований определяются исходя из предельного объема заимствований и иных ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл", и долговой емкости бюджета. При определении сроков, на которые привлекаются заимствования, следует учитывать сроки реализации инвестиционных проектов, принятых к реализации.
Программа государственных гарантий формируется в соответствии с Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл".
Результатом планирования прямых и условных обязательств являются:
программы государственных заимствований на очередной финансовый год и плановый период;
программа государственных гарантий на очередной финансовый год и плановый период.
В соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Марий Эл программы государственных заимствований вносятся в Государственное Собрание Республики Марий Эл одновременно с проектом закона Республики Марий Эл о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период и утверждаются законом Республики Марий Эл о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период.
V.Принятие решений о привлечении заимствований
Решение о привлечении заимствований принимается органом исполнительной власти Республики Марий Эл, уполномоченным осуществлять заимствования от имени Республики Марий Эл, на основании программы государственных заимствований, утвержденной законом о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период.
Процедура принятия решения о привлечении заимствований включает следующие этапы:
определение потребности в привлечении заимствований;
определение объемов привлекаемых заимствований;
выбор заемных инструментов.
Потребность в привлечении заимствований определяется исходя из потребностей:
на финансирование временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета;
на рефинансирование долга;
на инвестиционные цели.
Объем привлекаемых заимствований определяется в таких размерах, чтобы расходы бюджета на обслуживание и погашение всех прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств не превышали долговой емкости бюджета.
Выбор заемных инструментов осуществляется на основании следующих критериев в порядке значимости:
величины рисков;
сроков погашения;
стоимости обслуживания.
Заимствования осуществляются Министерством финансов Республики Марий Эл на основании Закона Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл" и в соответствии с программой государственных заимствований, утвержденной законом Республики Марий Эл о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период.
Формы, виды и предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Республики Марий Эл, генеральные условия их выпуска и обращения определяются Правительством Республики Марий Эл в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" и Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл".
VI.Долговые обязательства
Долговые обязательства подлежат учету и регистрации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, приказами Министерства финансов Республики Марий Эл "О Порядке ведения Государственной долговой книги Республики Марий Эл", "О Порядке передачи Министерству финансов Республики Марий Эл информации о долговых обязательствах, отраженной в муниципальных долговых книгах муниципальных образований", "О Порядке ведения консолидированного учета долговых обязательств Республики Марий Эл".
Учет и регистрация долга осуществляется органом исполнительной власти Республики Марий Эл, уполномоченным вести государственную долговую книгу Республики Марий Эл, в соответствии с указанными выше правовыми актами.
Учет и регистрация долга должны соответствовать следующим принципам:
полнота учета, для чего формируется реестр обязательств, включающий всю необходимую информацию по каждому обязательству;
соответствие экономической сущности обязательств, для чего в рамках учета долга выделяются прямые и условные обязательства, сходные по своей экономической сути;
единство учета долга;
автоматизация процесса учета долга, предусматривающая автоматизацию всего процесса учета прямых и условных обязательств и формирование выходных форм.
Внесение информации об обязательствах и совершение операций по ним осуществляется в день, следующий за днем возникновения соответствующего долгового обязательства и совершения операции.
Источником информации по долговым обязательствам являются государственные контракты, кредитные соглашения, договоры и государственные гарантии, на основании которых возникают обязательства.
Министерством финансов Республики Марий Эл осуществляется ведение консолидированного учета государственных и муниципальных долговых обязательств Республики Марий Эл, а также кредиторской задолженности консолидированного бюджета Республики Марий Эл.
В целях дальнейшей консолидации учета условных долговых обязательств в учет предстоит включить информацию об условных обязательствах государственных унитарных предприятий Республики Марий Эл и (или) муниципальных унитарных предприятий, а также хозяйствующих субъектов, в уставных капиталах которых доля Республики Марий Эл и (или) доля муниципальных образований превышает 50 процентов акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 50 процентов.
Отчетность о долге формируется в соответствии с Порядком ведения Государственной долговой книги Республики Марий Эл, Порядком передачи Министерству финансов Республики Марий Эл информации о долговых обязательствах, отраженной в муниципальных долговых книгах муниципальных образований, и содержит как текущие значения объемов обязательств, так и расходы бюджета на их обслуживание и погашение.
Отчетность о консолидированном долге Республики Марий Эл формируется в соответствии с Порядком ведения консолидированного учета долговых обязательств Республики Марий Эл.
VIII.Раскрытие информации о долге
Раскрытие информации о долге осуществляется в целях повышения прозрачности и эффективности управления долгом, формирования положительной кредитной истории Республики Марий Эл и снижения стоимости заимствований.
Процедура раскрытия информации о долге должна отвечать следующим принципам:
обеспечение полноты раскрытия информации;
обеспечение объективности раскрываемой информации;
соблюдение конфиденциальности информации о долге.
Раскрытие информации о долге и предоставление сведений о долге осуществляется органом исполнительной власти Республики Марий Эл, уполномоченным вести государственную долговую книгу Республики Марий Эл, в соответствии с правовыми актами, указанными в разделе VI настоящей Концепции.
Раскрытие информации осуществляется путем размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на портале Министерства финансов Республики Марий Эл аналитических индикаторов, характеризующих состояние долга.
Наряду с аналитическими индикаторами в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на портале Министерства финансов Республики Марий Эл размещается информация о событиях и операциях с долговыми обязательствами: условия выпуска и размещения государственных ценных бумаг Республики Марий Эл, решение об эмиссии отдельного выпуска государственных ценных бумаг Республики Марий Эл, информация о выплате купонного дохода и погашении государственных заимствований, исполнении обязательств по государственным гарантиям Республики Марий Эл, осуществленным за счет средств бюджета, о предстоящих торгах и итогах торгов по размещению государственных ценных бумаг Республики Марий Эл и привлечению кредитов.
Ответственность за своевременную подготовку, полноту и достоверность раскрываемой информации несет Министерство финансов Республики Марий Эл.
IX.Основы управления рисками
Под риском понимается возможность финансовых потерь бюджета в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть заранее предсказаны.
В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь (увеличения объема расходов на обслуживание и погашение обязательств) бюджета.
В сфере долговой политики Республики Марий Эл возможны следующие риски:
риск процентной ставки - риск потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;
риск ликвидности - риск, связанный с отсутствием в бюджете средств, необходимых для полного и своевременного исполнения обязательств;
риск рефинансирования - риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на рефинансирование действующих обязательств;
риск пролонгации - риск, связанный с невыгодностью условий пролонгации обязательства;
риск цены выкупа - риск потерь в результате того, что цена, по которой можно будет привлечь обязательство, окажется существенно выше запланированной;
валютный риск - риск потерь в связи с ростом курса валюты заимствования к валюте Российской Федерации;
риск платежа - риск, связанный с тем, что операция по обслуживанию и погашению обязательства не была проведена своевременно и в полном объеме по вине уполномоченного агента по осуществлению платежей;
кредитный риск (риск наступления гарантийного случая) - риск неплатежа организации по обязательству, которое гарантировано Республикой Марий Эл;
правовые риски - риски, связанные с ошибками в правовых актах, а также изменениями законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Марий Эл.
Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации риски подразделяются на две группы:
риски, источники возникновения которых зависят от деятельности органов государственной власти Республики Марий Эл. К этой группе относятся риск ликвидности, кредитный риск, риск платежа, риск противозаконных действий и правовые риски, за исключением риска, связанного с изменением законодательства Российской Федерации;
риски, связанные с внешними по отношению к Республике Марий Эл условиями. К этой группе относятся риск рефинансирования, риск процентной ставки, валютный риск, риск пролонгации, риск цены выкупа и правовые риски, связанные с изменением законодательства Российской Федерации.
Риски первой группы могут быть уменьшены действиями органов государственной власти Республики Марий Эл.
Основным подходом к управлению рисками второй группы является отказ от привлечения заимствований с высокими рисками. Для действующих обязательств главными инструментами управления рисками второй группы являются досрочное погашение заимствований или их рефинансирование, предполагающее досрочное погашение обязательств с высокими рисками за счет привлечения новых заимствований, которым присущи меньшие риски.
Количественная оценка риска определяется на основе анализа роста объема расходов на обслуживание и погашение обязательств в случае возникновения неблагоприятной ситуации в будущем.
В целях снижения стоимости заимствований и исключения возможных финансовых потерь бюджета, связанных с рисками, Министерством финансов Республики Марий Эл ведутся оценка рисков и мониторинг их влияния на стоимость заимствований.
Министерство финансов Республики Марий Эл на стадии планирования привлечения заимствований отказывается от обязательств с высокими рисками, связанными с внешними по отношению к Республике Марий Эл условиями.
По действующим обязательствам, в ходе обслуживания которых возникает значительное увеличение рисков, Министерство финансов Республики Марий Эл проводит их рефинансирование за счет новых заимствований, для которых эти риски отсутствуют.
Оценка качества проведения долговой политики и кредитоспособности, оценка инвестиционной привлекательности Республики Марий Эл и эмитируемых от имени Республики Марий Эл государственных ценных бумаг Республики Марий Эл предполагает установление соответствующих рейтингов рейтинговыми агентствами. Рейтинговые агентства определяются по результатам торгов, осуществляемых в соответствии с требованиями Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".
Приложения
2011-12-30 Приложение к Постановлению от 30 декабря 2011 года № 436 Концепция
2011-12-30 Приложение к Постановлению от 30 декабря 2011 года № 436 Структура