Приложение к Постановлению от 30.12.2011 г № 436 Концепция
Концепция долговой политики республики марий эл на период до 2025 года I. цели, задачи и принципы долговой политики республики марий эл
Управление государственным долгом Республики Марий Эл (далее - управление долгом) является одним из важных компонентов системы управления финансовыми ресурсами Республики Марий Эл. Качественное и эффективное управление долгом означает не только отсутствие просроченных долговых обязательств, но и создание прозрачной системы управления долгом с использованием четких процедур и механизмов публичного раскрытия информации о долге.
Под долговой политикой Республики Марий Эл понимается стратегия управления государственными заимствованиями Республики Марий Эл в целях поддержания объема долга на экономически безопасном уровне, минимизации стоимости его обслуживания и равномерного распределения во времени связанных с долгом платежей.
Основной целью управления долгом является обеспечение исполнения расходных обязательств Республики Марий Эл в полном объеме по более низкой стоимости на среднесрочную и долгосрочную перспективу.
Принципами управления долгом являются:
соблюдение ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации;
сохранение объема государственных долговых обязательств Республики Марий Эл (далее - долговые обязательства) на экономически безопасном уровне. Экономически безопасным уровнем считается объем долговых обязательств, не превышающий 40 - 45 процентов доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;
полнота и своевременность исполнения долговых обязательств;
сокращение стоимости обслуживания долга;
прозрачность управления долгом.
Долговая политика Республики Марий Эл является частью бюджетной политики Республики Марий Эл, и управление долгом непосредственно связано с бюджетным процессом.
Основными задачами управления долгом в рамках реализации настоящей Концепции являются:
повышение эффективности государственных заимствований Республики Марий Эл (далее - заимствования);
оптимизация структуры долга с целью минимизации стоимости его обслуживания;
сокращение рисков, связанных с осуществлением заимствований;
обеспечение взаимосвязи принятия решения о заимствованиях с реальными потребностями республиканского бюджета Республики Марий Эл (далее - бюджет) в привлечении заемных средств;
развитие рыночных инструментов заимствований и инструментов управления долгом;
учет информации о долге, формирование отчетности об обязательствах;
обеспечение раскрытия информации о долге.
Управление долгом реализуется посредством комплекса принимаемых решений, процедур, методик и мероприятий по планированию, привлечению, погашению и обслуживанию долговых обязательств.
В рамках настоящей Концепции в целях управленческого учета в системе управления долгом вводятся такие понятия, как долговая нагрузка на бюджет, долговая емкость бюджета, прямые и условные обязательства, субъекты государственного и муниципального секторов экономики.
Долговая нагрузка на бюджет - отношение объема государственного долга Республики Марий Эл к доходам бюджета без учета безвозмездных поступлений.
Долговая емкость бюджета - суммарное превышение доходов бюджета и поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Республики Марий Эл, над его расходами, обеспечивающими функционирование органов государственной власти Республики Марий Эл и оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями Республики Марий Эл, без учета расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств, погашение просроченной кредиторской задолженности государственных учреждений Республики Марий Эл и резервирования средств под возможное исполнение государственных гарантий Республики Марий Эл.
Прямые обязательства - это совокупность всех обязательств, которые требуют выплаты процентов и основного долга должником кредитору в определенные даты в будущем. К прямым обязательствам относятся обязательства, определенные статьей 99 Бюджетного кодекса Российской Федерации, за исключением государственных гарантий Республики Марий Эл. В целях полноты определения долговой емкости бюджета при планировании и исполнении бюджета в составе прямых обязательств также учитывается просроченная кредиторская задолженность бюджета государственным учреждениям Республики Марий Эл в соответствии с действующими в Российской Федерации нормами бухгалтерского учета.
Условные обязательства - это совокупность обязательств по таким формам соглашений и договоров, финансовая ответственность по которым может возникнуть в будущем при наступлении заранее оговоренных событий.
К условным обязательствам относятся государственные гарантии Республики Марий Эл, а также имущественные обязательства третьих лиц, за исключением учитываемых в объеме прямых обязательств, по которым в соответствии с законодательством Российской Федерации Республика Марий Эл может нести субсидиарную ответственность.
Под субъектами государственного и муниципального секторов экономики понимаются органы государственной власти Республики Марий Эл и органы местного самоуправления, государственные учреждения, находящиеся в собственности Республики Марий Эл, и муниципальные учреждения, находящиеся в собственности муниципальных образований, государственные унитарные предприятия Республики Марий Эл, муниципальные унитарные предприятия, а также хозяйствующие субъекты, в уставных капиталах которых доля Республики Марий Эл и (или) муниципальных образований превышает 50 процентов акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 50 процентов.
II.Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом
Взаимосвязь процесса управления долгом с бюджетным процессом исходит из самой цели управления долгом - обеспечения исполнения расходных обязательств Республики Марий Эл в полном объеме.
Процесс управления долгом начинается на стадии планирования бюджета с оценки долговой емкости бюджета, определения инвестиционных возможностей Республики Марий Эл и прогнозируемой долговой нагрузки на бюджет.
Для достижения и сохранения экономически безопасного уровня долговой нагрузки на бюджет необходимо обеспечить последовательное опережающее снижение темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета с последующей стабилизацией соотношения указанных темпов на уровне, равном 1.
На этапе исполнения бюджета осуществляется привлечение заемных средств в целях финансирования дефицита бюджета, а также для погашения долговых обязательств.
На каждом этапе бюджетного процесса качество и эффективность управления долгом непосредственно влияют на исполнение расходной части бюджета.
III.Институциональная структура управления долгом, полномочия (функции) органов государственной власти
Республики Марий Эл, задействованных в управлении долгом
Институциональная структура управления долгом состоит из двух основных элементов:
организационная структура системы управления долгом (приложение к настоящей Концепции);
нормативно-правовое регулирование управления долгом.
Организационная структура системы управления долгом включает органы государственной власти Республики Марий Эл, которые участвуют в процессе управления долгом, с определенными полномочиями (функциями) и основными требованиями к выполнению указанных полномочий (функций) в соответствии с приложением к настоящей Концепции и нормативными правовыми актами Республики Марий Эл, определяющими полномочия и компетенцию указанных органов. Нормативно-правовое регулирование управления долгом представляет собой перечень нормативных правовых актов Российской Федерации и нормативных правовых актов Республики Марий Эл, устанавливающих принципы и порядок планирования и привлечения прямых и условных обязательств, управления действующими обязательствами, учета информации о действующих обязательствах, а также подготовки отчетности в соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Марий Эл.
IV.Принципы планирования прямых и условных обязательств
Разработка программ государственных заимствований Республики Марий Эл (далее - программы государственных заимствований) и программ государственных гарантий Республики Марий Эл (далее - программы государственных гарантий) на очередной финансовый год и на плановый период осуществляется в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл".
Министерство финансов Республики Марий Эл с учетом прогноза социально-экономического развития Республики Марий Эл и на основании прогнозируемой долговой нагрузки на очередной финансовый год и на плановый период разрабатывает проекты программ государственных заимствований, обеспечивает привлечение, погашение заимствований в рамках указанных программ.
Процесс планирования прямых и условных обязательств состоит из двух этапов:
планирование расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств;
планирование объемов привлечения новых обязательств (прямых и условных).
Основной целью планирования расходов на обслуживание и погашение действующих обязательств является оценка возможности обслуживания и погашения долга за счет доходов бюджета.
При планировании объемов привлечения новых обязательств (прямых и условных) должны быть соблюдены ограничения:
на размеры заимствований, долга и расходов на его обслуживание, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Марий Эл;
на размер средств на обслуживание и погашение прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств исходя из долговой емкости бюджета.
Исходной информацией для планирования прямых и условных обязательств являются:
прогноз доходов бюджета, поступлений от продажи акций и иных форм участия в капитале, находящихся в государственной собственности Республики Марий Эл, расходов бюджета, обеспечивающих функционирование органов государственной власти и оказание государственных услуг (выполнение работ) государственными учреждениями, на основе основных показателей прогноза социально-экономического развития Республики Марий Эл;
потребность в бюджетных инвестициях, определяемая на основе приоритетов инвестиционной политики Республики Марий Эл;
информация о действующих прямых и условных обязательствах.
Министерство финансов Республики Марий Эл на основе исходной информации определяет:
долговую емкость бюджета;
необходимые и возможные объемы привлечения прямых и условных обязательств с учетом их влияния на долговую нагрузку на бюджет в соответствии с методикой, утвержденной Министерством финансов Республики Марий Эл;
предельный объем предоставляемых государственных гарантий Республики Марий Эл в очередном финансовом году и плановом периоде для формирования программы государственных гарантий;
структуру долга на очередной финансовый год и плановый период.
Стратегия заимствований определяется исходя из целей привлечения средств на финансирование дефицита бюджета и погашение обязательств.
Объем заимствований на рефинансирование долга определяется отдельно на вынужденное и добровольное рефинансирование долга.
Объем заимствований на вынужденное рефинансирование долга определяется величиной превышения затрат на обслуживание и погашение действующих прямых обязательств над долговой емкостью бюджета.
Объем заимствований на добровольное рефинансирование долга определяется на основе анализа структуры и условий обслуживания и погашения действующих прямых обязательств, а также условий, сложившихся на рынке заимствований в конкретный момент. Добровольное рефинансирование долга осуществляется для улучшения условий обслуживания и погашения действующих прямых обязательств.
Стратегия заимствований строится в соответствии с приоритетами инвестиционной политики Республики Марий Эл. Допустимые объемы привлечения заимствований определяются исходя из предельного объема заимствований и иных ограничений, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл", и долговой емкости бюджета. При определении сроков, на которые привлекаются заимствования, следует учитывать сроки реализации инвестиционных проектов, принятых к реализации.
Программа государственных гарантий формируется в соответствии с Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл".
Результатом планирования прямых и условных обязательств являются:
программы государственных заимствований на очередной финансовый год и плановый период;
программа государственных гарантий на очередной финансовый год и плановый период.
В соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Республики Марий Эл программы государственных заимствований вносятся в Государственное Собрание Республики Марий Эл одновременно с проектом закона Республики Марий Эл о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период и утверждаются законом Республики Марий Эл о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период.
V.Принятие решений о привлечении заимствований
Решение о привлечении заимствований принимается органом исполнительной власти Республики Марий Эл, уполномоченным осуществлять заимствования от имени Республики Марий Эл, на основании программы государственных заимствований, утвержденной законом о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период.
Процедура принятия решения о привлечении заимствований включает следующие этапы:
определение потребности в привлечении заимствований;
определение объемов привлекаемых заимствований;
выбор заемных инструментов.
Потребность в привлечении заимствований определяется исходя из потребностей:
на финансирование временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета;
на рефинансирование долга;
на инвестиционные цели.
Объем привлекаемых заимствований определяется в таких размерах, чтобы расходы бюджета на обслуживание и погашение всех прямых обязательств, а также исполнение условных обязательств не превышали долговой емкости бюджета.
Выбор заемных инструментов осуществляется на основании следующих критериев в порядке значимости:
величины рисков;
сроков погашения;
стоимости обслуживания.
Заимствования осуществляются Министерством финансов Республики Марий Эл на основании Закона Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл" и в соответствии с программой государственных заимствований, утвержденной законом Республики Марий Эл о республиканском бюджете Республики Марий Эл на очередной финансовый год и на плановый период.
Формы, виды и предельные объемы выпуска государственных ценных бумаг, выпускаемых от имени Республики Марий Эл, генеральные условия их выпуска и обращения определяются Правительством Республики Марий Эл в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом "Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг" и Законом Республики Марий Эл "О бюджетных правоотношениях в Республике Марий Эл".
VI.Долговые обязательства
Долговые обязательства подлежат учету и регистрации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации, приказами Министерства финансов Республики Марий Эл "О Порядке ведения Государственной долговой книги Республики Марий Эл", "О Порядке передачи Министерству финансов Республики Марий Эл информации о долговых обязательствах, отраженной в муниципальных долговых книгах муниципальных образований", "О Порядке ведения консолидированного учета долговых обязательств Республики Марий Эл".
Учет и регистрация долга осуществляется органом исполнительной власти Республики Марий Эл, уполномоченным вести государственную долговую книгу Республики Марий Эл, в соответствии с указанными выше правовыми актами.
Учет и регистрация долга должны соответствовать следующим принципам:
полнота учета, для чего формируется реестр обязательств, включающий всю необходимую информацию по каждому обязательству;
соответствие экономической сущности обязательств, для чего в рамках учета долга выделяются прямые и условные обязательства, сходные по своей экономической сути;
единство учета долга;
автоматизация процесса учета долга, предусматривающая автоматизацию всего процесса учета прямых и условных обязательств и формирование выходных форм.
Внесение информации об обязательствах и совершение операций по ним осуществляется в день, следующий за днем возникновения соответствующего долгового обязательства и совершения операции.
Источником информации по долговым обязательствам являются государственные контракты, кредитные соглашения, договоры и государственные гарантии, на основании которых возникают обязательства.
Министерством финансов Республики Марий Эл осуществляется ведение консолидированного учета государственных и муниципальных долговых обязательств Республики Марий Эл, а также кредиторской задолженности консолидированного бюджета Республики Марий Эл.
В целях дальнейшей консолидации учета условных долговых обязательств в учет предстоит включить информацию об условных обязательствах государственных унитарных предприятий Республики Марий Эл и (или) муниципальных унитарных предприятий, а также хозяйствующих субъектов, в уставных капиталах которых доля Республики Марий Эл и (или) доля муниципальных образований превышает 50 процентов акций или доля участия в которых в иной форме составляет более 50 процентов.
Отчетность о долге формируется в соответствии с Порядком ведения Государственной долговой книги Республики Марий Эл, Порядком передачи Министерству финансов Республики Марий Эл информации о долговых обязательствах, отраженной в муниципальных долговых книгах муниципальных образований, и содержит как текущие значения объемов обязательств, так и расходы бюджета на их обслуживание и погашение.
Отчетность о консолидированном долге Республики Марий Эл формируется в соответствии с Порядком ведения консолидированного учета долговых обязательств Республики Марий Эл.
VIII.Раскрытие информации о долге
Раскрытие информации о долге осуществляется в целях повышения прозрачности и эффективности управления долгом, формирования положительной кредитной истории Республики Марий Эл и снижения стоимости заимствований.
Процедура раскрытия информации о долге должна отвечать следующим принципам:
обеспечение полноты раскрытия информации;
обеспечение объективности раскрываемой информации;
соблюдение конфиденциальности информации о долге.
Раскрытие информации о долге и предоставление сведений о долге осуществляется органом исполнительной власти Республики Марий Эл, уполномоченным вести государственную долговую книгу Республики Марий Эл, в соответствии с правовыми актами, указанными в разделе VI настоящей Концепции.
Раскрытие информации осуществляется путем размещения в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на портале Министерства финансов Республики Марий Эл аналитических индикаторов, характеризующих состояние долга.
Наряду с аналитическими индикаторами в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" на портале Министерства финансов Республики Марий Эл размещается информация о событиях и операциях с долговыми обязательствами: условия выпуска и размещения государственных ценных бумаг Республики Марий Эл, решение об эмиссии отдельного выпуска государственных ценных бумаг Республики Марий Эл, информация о выплате купонного дохода и погашении государственных заимствований, исполнении обязательств по государственным гарантиям Республики Марий Эл, осуществленным за счет средств бюджета, о предстоящих торгах и итогах торгов по размещению государственных ценных бумаг Республики Марий Эл и привлечению кредитов.
Ответственность за своевременную подготовку, полноту и достоверность раскрываемой информации несет Министерство финансов Республики Марий Эл.
IX.Основы управления рисками
Под риском понимается возможность финансовых потерь бюджета в результате наступления определенных событий или совершения определенных действий, которые не могут быть заранее предсказаны.
В качестве количественной оценки риска используется оценка объема потерь (увеличения объема расходов на обслуживание и погашение обязательств) бюджета.
В сфере долговой политики Республики Марий Эл возможны следующие риски:
риск процентной ставки - риск потерь, связанный с ростом процентных ставок на рынке заимствований;
риск ликвидности - риск, связанный с отсутствием в бюджете средств, необходимых для полного и своевременного исполнения обязательств;
риск рефинансирования - риск потерь вследствие чрезвычайно невыгодных условий привлечения заимствований на рефинансирование действующих обязательств;
риск пролонгации - риск, связанный с невыгодностью условий пролонгации обязательства;
риск цены выкупа - риск потерь в результате того, что цена, по которой можно будет привлечь обязательство, окажется существенно выше запланированной;
валютный риск - риск потерь в связи с ростом курса валюты заимствования к валюте Российской Федерации;
риск платежа - риск, связанный с тем, что операция по обслуживанию и погашению обязательства не была проведена своевременно и в полном объеме по вине уполномоченного агента по осуществлению платежей;
кредитный риск (риск наступления гарантийного случая) - риск неплатежа организации по обязательству, которое гарантировано Республикой Марий Эл;
правовые риски - риски, связанные с ошибками в правовых актах, а также изменениями законодательства Российской Федерации и законодательства Республики Марий Эл.
Основной целью управления рисками является их минимизация. С точки зрения принципиальных подходов к минимизации риски подразделяются на две группы:
риски, источники возникновения которых зависят от деятельности органов государственной власти Республики Марий Эл. К этой группе относятся риск ликвидности, кредитный риск, риск платежа, риск противозаконных действий и правовые риски, за исключением риска, связанного с изменением законодательства Российской Федерации;
риски, связанные с внешними по отношению к Республике Марий Эл условиями. К этой группе относятся риск рефинансирования, риск процентной ставки, валютный риск, риск пролонгации, риск цены выкупа и правовые риски, связанные с изменением законодательства Российской Федерации.
Риски первой группы могут быть уменьшены действиями органов государственной власти Республики Марий Эл.
Основным подходом к управлению рисками второй группы является отказ от привлечения заимствований с высокими рисками. Для действующих обязательств главными инструментами управления рисками второй группы являются досрочное погашение заимствований или их рефинансирование, предполагающее досрочное погашение обязательств с высокими рисками за счет привлечения новых заимствований, которым присущи меньшие риски.
Количественная оценка риска определяется на основе анализа роста объема расходов на обслуживание и погашение обязательств в случае возникновения неблагоприятной ситуации в будущем.
В целях снижения стоимости заимствований и исключения возможных финансовых потерь бюджета, связанных с рисками, Министерством финансов Республики Марий Эл ведутся оценка рисков и мониторинг их влияния на стоимость заимствований.
Министерство финансов Республики Марий Эл на стадии планирования привлечения заимствований отказывается от обязательств с высокими рисками, связанными с внешними по отношению к Республике Марий Эл условиями.
По действующим обязательствам, в ходе обслуживания которых возникает значительное увеличение рисков, Министерство финансов Республики Марий Эл проводит их рефинансирование за счет новых заимствований, для которых эти риски отсутствуют.
Оценка качества проведения долговой политики и кредитоспособности, оценка инвестиционной привлекательности Республики Марий Эл и эмитируемых от имени Республики Марий Эл государственных ценных бумаг Республики Марий Эл предполагает установление соответствующих рейтингов рейтинговыми агентствами. Рейтинговые агентства определяются по результатам торгов, осуществляемых в соответствии с требованиями Федерального закона "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".